*Tου Δρ. Nils Redeker, Αναπληρωτή Διευθυντή του Κέντρου Ζακ Ντελόρ
Η Οδηγία για τη Βιομηχανία Μηδενικών Εκπομπών (NZIA) παρουσιάστηκε ως η μεγάλη απάντηση της Ευρωπαϊκής Ένωσης στον Νόμο για τη Μείωση του Πληθωρισμού των ΗΠΑ. Πριν από ένα χρόνο, το νέο πρόγραμμα πράσινων επιδοτήσεων της διοίκησης Μπάιντεν τρόμαξε την ΕΕ σε μια σειρά ανακοινώσεων βιομηχανικής πολιτικής.
Τώρα, η πολιτική σκόνη έχει κατακαθίσει και οι κύριες πρωτοβουλίες της ΕΕ για την πράσινη βιομηχανία θα φτάσουν τελικά στα νομοθετικά βιβλία. Τι έχει απογίνει λοιπόν από τη νέα ατζέντα της ΕΕ για την πράσινη βιομηχανία και τι μπορούμε να μάθουμε από αυτήν για τον ρόλο της Ευρώπης στη νέα παγκόσμια εποχή της βιομηχανικής πολιτικής;
Η λεπτομερής απάντηση – όπως πάντα με την ΕΕ – είναι περίπλοκη. Ωστόσο, καταλήγει σε μια απλή αλήθεια: Ο NZIA δείχνει ότι η ΕΕ παραμένει ουσιαστικά ανίκανη να διατυπώσει μια εποικοδομητική απάντηση στην επιστροφή της βιομηχανικής πολιτικής για τρεις λόγους:
- Πρώτον, η ΕΕ δεν διαθέτει την αναλυτική ικανότητα και την πολιτική βούληση για τη διαμόρφωση ουσιαστικών προτεραιοτήτων βιομηχανικής πολιτικής
- δεύτερον, δεν διαθέτει τους ρυθμιστικούς μοχλούς για την υποστήριξη επιλεγμένων βιομηχανιών
- και τρίτον, δεν διαθέτει την οικονομική ισχύ για να αξιοποιήσει την κλίμακα της ευρωπαϊκής αγοράς και να επιτύχει τους στόχους της χωρίς να βλάψει τον δίκαιο ανταγωνισμό.
Έλλειψη στρατηγικής
Το πρώτο ζήτημα είναι ότι ο NZIA στερείται στρατηγικής εστίασης. Ο καθορισμός των σωστών τομέων και τεχνολογιών είναι ζωτικής σημασίας για την αποτελεσματικότητα κάθε βιομηχανικής πολιτικής που στοχεύει στην αλλαγή της σύνθεσης της οικονομίας για την εξυπηρέτηση πολιτικών στόχων. Ωστόσο, ένα χρόνο αργότερα, τα κριτήρια του NZIA για τέτοιες επιλογές παραμένουν ασαφή. Ο νόμος στοχεύει επίσημα στην «επιτάχυνση της ανάπτυξης και παραγωγής τεχνολογιών μηδενικών εκπομπών» για την αύξηση της «ανταγωνιστικότητας και ανθεκτικότητας» της πράσινης βιομηχανικής βάσης της ΕΕ. Η μετατροπή αυτού του στόχου σε μια πρακτική στρατηγική θα απαιτούσε την απάντηση σε δύσκολα ερωτήματα. Ποιες τεχνολογίες και τομείς βρίσκονται υπό πραγματική πίεση από τον ξένο ανταγωνισμό; Πού έχει ήδη η ΕΕ ένα ανταγωνιστικό πλεονέκτημα που δικαιολογεί την προσωρινή άμυνα και πού η εγχώρια παραγωγή θα απαιτούσε μόνιμες επιδοτήσεις; Και πού είναι ο κίνδυνος αιφνίδιων διακοπών των εισαγωγών τόσο οξύς που η δημιουργία εγχώριας παραγωγής θα πρέπει να έχει προτεραιότητα έναντι του στόχου της γρήγορης και φθηνής ανάπτυξης καθαρών (εισαγόμενων) τεχνολογιών;
Η αρχική πρόταση της Επιτροπής απέφυγε σε μεγάλο βαθμό αυτά τα ερωτήματα. Αντ’ αυτού, έθεσε ως στόχο η ΕΕ να επιτύχει εγχώρια παραγωγική ικανότητα που να καλύπτει τουλάχιστον το 40% των ετήσιων αναγκών ανάπτυξής της για μια λίστα οκτώ βασικών τεχνολογιών έως το 2030. Αυτή η λίστα περιελάμβανε λογικούς τομείς στους οποίους η ΕΕ προσθέτει ήδη σημαντική αξία μέσω κορυφαίων κατασκευαστών, όπως η βιομηχανία εξαρτημάτων αιολικής ενέργειας. Ωστόσο, περιείχε επίσης στόχους εγχώριας παραγωγής για φθηνά προϊόντα μαζικής παραγωγής, όπως τα ηλιακά κύτταρα, στα οποία η ΕΕ δεν διαθέτει ανταγωνιστική βιομηχανική βάση.
Οι πολιτικές διαπραγματεύσεις με τα κράτη μέλη και το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο δεν πρόσθεσαν πολλές αποχρώσεις σε αυτούς τους στόχους. Αντίθετα, προσάρτησαν στον αρχικό κατάλογο αγορών μερικές ακόμη τεχνολογίες, πρόσθεσαν τον στόχο να επιτευχθεί ένα παγκόσμιο μερίδιο αγοράς 15% και διευκρίνισαν ότι οι στόχοι παραγωγής θα μπορούσαν επίσης να επιτευχθούν για τις τεχνολογίες μηδενικών εκπομπών στο σύνολό τους, αντί να στοχεύουν στο σημείο αναφοράς σε κάθε μεμονωμένο τομέα.
Για να είμαστε σαφείς, αυτό το πιο ήπιο σημείο αναφοράς αποτελεί βελτίωση σε σχέση με την προσπάθεια μικροδιαχείρισης των στόχων παραγωγής ανά τομέα. Ωστόσο, η συνολική εικόνα παραμένει αμετάβλητη: η ΕΕ επί του παρόντος δεν διαθέτει την αναλυτική ικανότητα και τη στρατηγική πολιτική βούληση να αποφασίσει πού στον παγκόσμιο αγώνα της πράσινης τεχνολογίας μπορεί και θέλει να θέσει το στίγμα της.
Μια βιομηχανική στρατηγική που στοχεύει να κάνει τα πάντα, είναι απίθανο να πετύχει πολλά.
Εργαλεία που λείπουν
Δεύτερον, ο NZIA στερείται πειστικών ρυθμιστικών εργαλείων για την επίτευξη των στόχων του. Η νομοθεσία δίνει μεγάλη έμφαση στη μείωση της γραφειοκρατίας και στην επιτάχυνση των διαδικασιών αδειοδότησης για έργα καθαρής τεχνολογίας.
Προβλέπει μέγιστους χρόνους αδειοδότησης για έργα κατασκευής σε βιομηχανίες μηδενικών εκπομπών (μεταξύ 6 και 18 μηνών, ανάλογα με το μέγεθος και τον τομέα του έργου). Ενθαρρύνει τα κράτη μέλη να δίνουν σε τέτοια έργα καθεστώς προτεραιότητας στη δικαστική και επίλυση διαφορών και ζητά από τις κυβερνήσεις να παρέχουν στις αρχές κάποια επιπλέον διακριτική ευχέρεια στις διαδικασίες σχεδιασμού, δηλώνοντας ότι τα έργα μηδενικών εκπομπών εξυπηρετούν το δημόσιο συμφέρον. Ο νόμος εισάγει επίσης τη δυνατότητα δημιουργίας των λεγόμενων κοιλάδων βιομηχανίας μηδενικών εκπομπών, στις οποίες τα νέα βιομηχανικά clusters καθαρής τεχνολογίας θα μπορούσαν να επωφεληθούν από ακόμη ταχύτερη ρυθμιστική μεταχείριση. Η γραφειοκρατική εξορθολογισμός είναι σίγουρα αξιέπαινη. Ιδιαίτερα για την ανάπτυξη των ανανεώσιμων πηγών ενέργειας, οι χρονοβόρες διαδικασίες κοινοποίησης και αδειοδότησης αποτελούν κεντρικό τροχοπέδη για τον μετασχηματισμό.
Ωστόσο, όσον αφορά τα έργα κατασκευής, η έντονη εστίαση του NZIA στην επιτάχυνση των γραφειοκρατικών διαδικασιών μοιάζει περισσότερο με μια λύση που αναζητά ένα πρόβλημα. Οι χρόνοι αδειοδότησης στη βιομηχανία είναι ήδη συντομότεροι από ό,τι στην ανάπτυξη, δεν φαίνεται να είναι ο κύριος μοχλός των χρόνων παράδοσης για τον σχεδιασμό έργων και υπάρχουν λίγα στοιχεία που να αποδεικνύουν ότι οι εταιρείες αντιλαμβάνονται επί του παρόντος την αδειοδότηση ως το βασικό εμπόδιο στις επενδυτικές τους αποφάσεις. Έτσι, ενώ ο στόχος της μείωσης των γραφειοκρατικών εμποδίων θα μπορούσε να βοηθήσει στο περιθώριο, είναι απίθανο να οδηγήσει σε σημαντική ώθηση για τη βιομηχανία.
Το πιο σημαντικό ερώτημα, επομένως, είναι πόση υποστήριξη παρέχουν ο NZIA και το Βιομηχανικό Σχέδιο της Πράσινης Συμφωνίας πέρα από την κανονιστική εξορθολογισμό. Η σύντομη απάντηση είναι όχι πολύ. Το πιο απτό μέτρο είναι ότι ο NZIA ωθεί τα κράτη μέλη να χρησιμοποιήσουν τα συστήματα δημοσίων συμβάσεών τους πιο στρατηγικά.
Ο νόμος εισάγει νέα κριτήρια που δεν συνδέονται με την τιμή ενός προϊόντος, για τις τεχνολογίες μηδενικών εκπομπών στις διαδικασίες σύναψης δημοσίων συμβάσεων, στις δημοπρασίες ανανεώσιμων πηγών ενέργειας και σε άλλα συστήματα στήριξης. Έτσι, τα κράτη μέλη δεν θα πρέπει να αναζητούν απλώς τον φθηνότερο πλειοδότη όταν βγαίνουν στην αγορά για προϊόντα καθαρής τεχνολογίας. Αντίθετα, θα πρέπει να διασφαλίζουν ότι οι πάροχοι πληρούν τις ελάχιστες απαιτήσεις σε θέματα όπως η κυβερνοασφάλεια ή τα περιβαλλοντικά πρότυπα και, το σημαντικότερο, δεν βασίζονται σε μεγάλο βαθμό σε μία μόνο χώρα προέλευσης για τις προμήθειές τους.
Θεωρητικά, οι διατάξεις αυτές θα μπορούσαν να αποτελέσουν έναν σημαντικό μοχλό. Ο δημόσιος τομέας αποτελεί σημαντική αγορά για πολλές καθαρές τεχνολογίες και κριτήρια επιλογής που δεν συνδέονται με την τιμή μπορούν να σχεδιαστούν έτσι ώστε να προνομιούν τους παραγωγούς της ΕΕ ή ακόμη και να αποκλείουν αποτελεσματικά τις κινεζικές εισαγωγές, ας πούμε, από τις δημοπρασίες ανανεώσιμων πηγών ενέργειας. Ωστόσο, στην πράξη, τα νέα μέτρα είναι απίθανο να μετατραπούν σε μια «ρήτρα Αγοράστε Ευρωπαϊκά» μεταμφιεσμένη.
Τα κράτη μέλη είχαν ήδη τη δυνατότητα να εισαγάγουν αυστηρότερα περιβαλλοντικά ή κοινωνικά κριτήρια στα συστήματα δημοσίων συμβάσεων πριν από την έλευση του νέου νόμου. Δεν τείνουν να το χρησιμοποιούν πολύ για τον προφανή λόγο ότι αυτό θα έκανε την αγορά καθαρής τεχνολογίας πιο ακριβή για τους φορολογούμενους, θα παρεμπόδιζε την ανάπτυξη καθαρών τεχνολογιών και θα επιβράδυνε την πράσινη μετάβαση. Ο NZIA δεν θα αναγκάσει τις κυβερνήσεις να το αλλάξουν αυτό.
Το σημαντικότερο είναι ότι εξακολουθεί να επιτρέπει στα κράτη μέλη να αγνοούν τα κριτήρια ανθεκτικότητας αν αυτά έχουν ως αποτέλεσμα δυσανάλογο κόστος, το οποίο ορίζεται μεταξύ 5% και 20%, ανάλογα με το καθεστώς. Σε εκείνους τους τομείς όπου η Ευρώπη υστερεί σήμερα, τέτοια κόστη είναι συνηθισμένα. Ως αποτέλεσμα, τα κριτήρια NZIA είναι απίθανο να εφαρμοστούν πολύ, εκτός αν τα κράτη μέλη θέλουν πραγματικά να αλλάξουν την προσέγγισή τους.
Έλλειψη χρημάτων
Αυτό μας φέρνει στο τελευταίο σημείο. Η ΕΕ δεν διαθέτει τα οικονομικά μέσα για να υποστηρίξει τους στόχους της βιομηχανικής πολιτικής της με πραγματικά χρήματα.
Η Επιτροπή αρχικά σχεδίαζε ο NZIA να λειτουργήσει παράλληλα με ένα νέο Ευρωπαϊκό Ταμείο Κυριαρχίας. Η ιδέα παρέμεινε πάντα αόριστη, αλλά θα έπρεπε να προσφέρει άμεση στήριξη σε επίπεδο ΕΕ για στρατηγικές βιομηχανίες, να συντονίζει τις επενδύσεις σε ολόκληρη την ήπειρο και να αποτρέπει τους αθέμιτους αγώνες επιδοτήσεων μεταξύ των κρατών μελών. Ποτέ δεν υλοποιήθηκε, κυρίως επειδή η Επιτροπή ανακάλυψε γρήγορα ότι η όρεξη των κρατών μελών γι’ αυτό ήταν περιορισμένη. Οι εθνικοί προϋπολογισμοί ήταν περιορισμένοι, τα κράτη μέλη δεν παρουσίασαν συγκεκριμένες ιδέες για νέα έργα, η Επιτροπή δεν ήταν σε θέση να προσδιορίσει μια πειστική τιμή για τις φιλοδοξίες της βιομηχανικής πολιτικής της και υπήρχαν ακόμα αρκετά χρήματα από τον Μηχανισμό Ανάκαμψης και Ανθεκτικότητας για να καλύψουν τις πιο πιεστικές επενδυτικές ανάγκες.
Σε μια μεγάλη υποχώρηση από τα αρχικά της σχέδια, η Επιτροπή πρότεινε τελικά μια μικρή νέα Πλατφόρμα Στρατηγικής Τεχνολογίας για την Ευρώπη (STEP), η οποία σε μεγάλο βαθμό αναδιατυπώνει κονδύλια από τον υφιστάμενο προϋπολογισμό της ΕΕ και συρρικνώθηκε ακόμη περισσότερο στις διαπραγματεύσεις με το Κοινοβούλιο και τα κράτη μέλη. Η Επιτροπή επιθυμεί το ακρωνύμιο της πλατφόρμας να διαβάζεται ως μια όχι και τόσο διακριτική υπόδειξη ότι δεν έχει εγκαταλείψει εντελώς την ιδέα ενός πραγματικού ταμείου για το μέλλον. Ωστόσο, προς το παρόν, το ευρωπαϊκό επίπεδο δεν διαθέτει τα χρήματα για να υποστηρίξει τις φιλοδοξίες της βιομηχανικής πολιτικής του. Αυτό σημαίνει επίσης ότι κάθε ουσιαστική οικονομική στήριξη προς τις βιομηχανίες θα προέλθει από τις εθνικές κρατικές ενισχύσεις, με όλες τις αρνητικές παρενέργειες που αυτό συνεπάγεται για τη δυνατότητα κλιμάκωσης και συντονισμού των έργων και για την οικονομική συνοχή και τον δίκαιο ανταγωνισμό στην ενιαία αγορά.
Συμπεράσματα και συστάσεις
Συνολικά, ο NZIA είναι ένα σύμπτωμα μιας ευρύτερης και πιο θεμελιώδους αδυναμίας της ΕΕ να διατυπώσει μια εποικοδομητική απάντηση στην επιστροφή της βιομηχανικής πολιτικής. Ο νόμος δεν παρέχει σαφείς προτεραιότητες για τις ευρωπαϊκές βιομηχανίες, δεν διαθέτει πειστικά ρυθμιστικά εργαλεία για την επίτευξη των στόχων του και δεν διαθέτει την οικονομική ισχύ για να κάνει πραγματική διαφορά.
Μια νέα βιομηχανική πολιτική για την Ευρώπη θα απαιτούσε μια πιο ριζική αναθεώρηση της οικονομικής διακυβέρνησης της ΕΕ. Ωστόσο, υπάρχουν ορισμένα πρακτικά βήματα που η επόμενη Ευρωπαϊκή Επιτροπή θα μπορούσε να κάνει για να αξιοποιήσει στο έπακρο τα εργαλεία που διαθέτει.
Πρώτον, θα πρέπει να χρησιμοποιήσει τις διατάξεις του NZIA για να διατυπώσει μια πιο συνεκτική στρατηγική για την πράσινη βιομηχανία. Οι στόχοι παραγωγής και μεριδίων αγοράς του νόμου μπορούν να επιτευχθούν για τις τεχνολογίες μηδενικών εκπομπών συνολικά, αντί να στοχεύουν στο σημείο αναφοράς σε κάθε μεμονωμένο τομέα. Αυτό δίνει στην Επιτροπή κάποια ευελιξία. Θα πρέπει να την χρησιμοποιήσει για να επικεντρώσει τις προσπάθειές της σε εκείνους τους τομείς όπου η ΕΕ έχει ήδη ένα ανταγωνιστικό πλεονέκτημα και όπου η απειλή από τον ξένο ανταγωνισμό είναι πιο οξεία. Με άλλα λόγια, η Επιτροπή θα πρέπει να σταματήσει να προσποιείται ότι μπορεί να κάνει τα πάντα και να επικεντρωθεί σε εκείνα τα πράγματα που μπορεί πραγματικά να κάνει καλά.
Δεύτερον, η επόμενη Επιτροπή θα πρέπει να χρησιμοποιήσει την αναθεώρηση του κανονισμού για τις κρατικές ενισχύσεις που είναι ήδη σε εξέλιξη για να αυστηροποιήσει τους κανόνες για τις επιδοτήσεις που χορηγούνται στο πλαίσιο του NZIA. Θα πρέπει να επιμείνει στο να συνδέονται οι εθνικές επιδοτήσεις με φιλόδοξους στόχους αποβιομηχάνισης και να διασφαλίζει ότι τα έργα καθαρής τεχνολογίας θα επωφελούνται από τις επιδοτήσεις μόνο εφόσον πληρούν αυστηρά κριτήρια αειφορίας και ανθεκτικότητας. Αυτό θα βοηθούσε να διασφαλιστεί ότι τα χρήματα των φορολογουμένων δεν θα σπαταληθούν σε έργα που δεν συμβάλλουν στην επίτευξη των ευρωπαϊκών στόχων για το κλίμα και την ανταγωνιστικότητα.
Τρίτον, η Επιτροπή θα πρέπει να χρησιμοποιήσει τις διατάξεις του NZIA για να προωθήσει την ευρωπαϊκή συνεργασία σε βασικούς τομείς. Ο νόμος ενθαρρύνει τα κράτη μέλη να συνεργάζονται σε διασυνοριακά έργα, να συντονίζουν τις επενδύσεις τους και να μοιράζονται τις βέλτιστες πρακτικές. Η Επιτροπή θα πρέπει να αναλάβει ηγετικό ρόλο στη διευκόλυνση αυτής της συνεργασίας και να διασφαλίσει ότι θα οδηγήσει σε απτά αποτελέσματα. Αυτό θα μπορούσε να περιλαμβάνει τη δημιουργία μιας πλατφόρμας για την ανταλλαγή πληροφοριών, τη διοργάνωση κοινών εκδηλώσεων και τη στήριξη της ανάπτυξης κοινών προτύπων.
Τέλος, η Επιτροπή θα πρέπει να συνεργαστεί με το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και τα κράτη μέλη για να αναπτύξει ένα πιο φιλόδοξο όραμα για τη βιομηχανική πολιτική της ΕΕ. Αυτό θα απαιτούσε μια πιο ειλικρινή συζήτηση σχετικά με τον ρόλο του ευρωπαϊκού επιπέδου, την ανάγκη για μεγαλύτερη οικονομική ισχύ και την προθυμία των κρατών μελών να μοιραστούν την κυριαρχία σε βασικούς τομείς.
Μια τέτοια συζήτηση είναι απίθανο να οδηγήσει σε άμεσα αποτελέσματα, αλλά θα ήταν ένα σημαντικό πρώτο βήμα προς τη σωστή κατεύθυνση.
Διαβάστε ακόμη
